如何破解通航起飛發(fā)展難題?
國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，全國通用航空發(fā)展步入快速發(fā)展軌道，但受制于空域結(jié)構(gòu)復(fù)雜和飛行計劃審批不便等影響，“飛得不多”導(dǎo)致通用航空潛在需求長期得不到釋放，“飛不起來、飛不順暢”成為我國通用航空發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。
根據(jù)國際經(jīng)驗，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是解決通用航空飛行申報和運行監(jiān)控的重要技術(shù)手段，對此軍民航非常重視，自2012年啟動了飛行服務(wù)站試點，出臺了相關(guān)政策意見，但試點工作由于多種原因并未取得預(yù)期效果。
“十三五”以來，隨著發(fā)展通用航空上升為國家戰(zhàn)略，省級低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)成為軍民深度融合與低空空域管理改革的重要試驗田，若干省份已率先開展各類省級低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，通過申報試點探索解決局部地區(qū)低空飛行難題。
本文在回顧前一階段低空飛行服務(wù)站試點存在問題的基礎(chǔ)上，提出新一輪低空飛行服務(wù)體系建設(shè)的思路，并給出幾點推進建議，為破解空域難題、釋放行業(yè)潛力提供一條探索路徑。
1.前一階段通航飛行服務(wù)站試點存在的問題
“十二五”以來，國家空管委辦公室推動建設(shè)了沈陽法庫、深圳南頭、珠海三灶、海南東方4個飛行服務(wù)站，此外還有青島、濟南、重慶等協(xié)會或企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)的飛行服務(wù)站。從效果上看，這一階段建設(shè)的飛行服務(wù)站未能有效的改善飛行便利性，沒有取得預(yù)期的成效，具體存在以下問題：
一是服務(wù)站功能沒有真正實現(xiàn)。按照民航局《通用航空飛行服務(wù)站系統(tǒng)建設(shè)和管理指導(dǎo)意見（試行）》，飛行服務(wù)站的主要功能集中在計劃審批和情報服務(wù)2方面，計劃審批方面由于軍方授權(quán)問題，目前僅有海口服務(wù)站代為受理海南地區(qū)飛行計劃申報，其他服務(wù)站均未獲得軍方授權(quán)；情報服務(wù)方面，服務(wù)站自身缺少氣象、航行等情報信息獲取渠道，加之缺少空地通訊頻率及設(shè)備，導(dǎo)致飛行中服務(wù)難以實現(xiàn)。
二是基本數(shù)據(jù)信息難以獲取。目前軍民航氣象部門、情報部門僅能提供機場、航路航線和高空的氣象、情報信息，無法滿足低空運行需求。同時由于基礎(chǔ)信息難以獲取、制作部門匱乏，低空目視航圖長期缺失。
三是無法融入軍民航現(xiàn)有體系。目前飛行服務(wù)站的人員狀況、設(shè)備狀況、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)等與軍民航空管運行單位的差距比較明顯。從服務(wù)站的運營管理來看，由于空域管理權(quán)限范圍的限制，這些飛行服務(wù)站主要受軍方的直接管理，民航無法對其實施有效的監(jiān)管。
這一階段試點不盡人意，筆者認(rèn)為主要有3方面原因：一是照搬美國模式導(dǎo)致水土不服，即將服務(wù)于相對自由空域中私人飛行服務(wù)需求的系統(tǒng)功能架構(gòu)，簡單照搬到一個以提高飛行審批效率為目標(biāo)、以企業(yè)用戶為對象的應(yīng)用場景，導(dǎo)致功能需求與產(chǎn)品供給不匹配問題；
二是軍民未能有效融合導(dǎo)致作用有限。這一階段的飛行服務(wù)試點是由軍民航分頭推進的，限于體制與歷史的問題，雙方缺少協(xié)調(diào)融合的工作機制。而在運行現(xiàn)實中，低空飛行運行的審批與服務(wù)需要軍民航雙方的共同支持，運行需求與現(xiàn)實體制的差異長期得不到解決；
三是功能標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致兼容性差。由于缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加之這一階段的飛行服務(wù)站建設(shè)主體不一致，導(dǎo)致各站在系統(tǒng)構(gòu)架、面向需求、功能模塊、軟硬件設(shè)備方面差異較大，同時與民航、軍方現(xiàn)有系統(tǒng)存在差異。
2.新一輪低空飛行服務(wù)體系建設(shè)思路
“十三五”以來，以四川等省份為代表，國內(nèi)開始興起新一輪低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)。盡管這些試點尚在過程之中，但在思路與運作模式上，已經(jīng)有了一些共性的特征可以總結(jié)，以供其他省市借鑒。
一是在定位上，強調(diào)管理協(xié)同而非技術(shù)創(chuàng)新?，F(xiàn)階段，我國空域?qū)傩约肮芾眢w制層面的根本性變短期內(nèi)難以實現(xiàn)。在充分認(rèn)識和尊重這一現(xiàn)實背景的前提下，本輪低空飛行服務(wù)體系建設(shè)的主要目標(biāo)應(yīng)是滿足低空空域飛行監(jiān)視需求，并以此提高飛行計劃審批效率。為此首先要明確，新一輪低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)是搭建管理平臺而非探索技術(shù)創(chuàng)新，即：一方面要區(qū)分低空飛行保障體系的主要與次要功能，將通信、導(dǎo)航、救援等定位于可選功能以降低技術(shù)難度、控制成本；另一方面要解決計劃審批背后的信任機制和激勵機制，以充足的政策與資源支撐改革試點。
二是在路徑上，旗幟鮮明的堅持軍民融合。低空飛行計劃審批離不開軍民航的協(xié)同配合，低空飛行服務(wù)功能的實現(xiàn)需要軍民航支持，“十二五”的試點已經(jīng)證明，離開軍民航任何一方，飛行服務(wù)站的功能都難以真正實現(xiàn)。從技術(shù)角度，低空飛行服務(wù)所需的一些基礎(chǔ)設(shè)施軍民航已有規(guī)劃和建設(shè)，重復(fù)投資將帶來資源浪費。因此，新一輪低空飛行服務(wù)體系建設(shè)要堅持軍民融合，在規(guī)劃、建設(shè)與運行過程中應(yīng)當(dāng)符合軍民航相關(guān)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和程序，設(shè)備準(zhǔn)入、運營資質(zhì)、信息接口、工作界面都應(yīng)當(dāng)滿足與現(xiàn)有軍民航運行系統(tǒng)的兼容協(xié)同，避免后期運行中的障礙。
三是在主體上，省級政府推動本任務(wù)更加適宜。通用航空飛行運行的基本特點，決定了其效用覆蓋數(shù)百公里區(qū)域，一個有效的低空飛行服務(wù)保障體系，必須遵從通航飛行的特點，這也決定了開展低空飛行服務(wù)體系建設(shè)的主體以省級政府更為適宜。同時，低空飛行涉及的軍民航單位，上至總部機關(guān)下至具體基地、指揮所或監(jiān)管局、空管站，省級政府及其下設(shè)部門能夠同時與這些部門對等協(xié)調(diào)。
3.當(dāng)前亟待推進的工作
一是做好方案設(shè)計。規(guī)劃方案是指導(dǎo)實際工作的重要依據(jù)，省域低空飛行服務(wù)體系建設(shè)方案應(yīng)包括作用功能、管理模式、組織機構(gòu)、運行機制、服務(wù)模式、流程標(biāo)準(zhǔn)、體系構(gòu)架、功能設(shè)計等。但有別于傳統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃或技術(shù)方案，本項工作兼有技術(shù)與管理2方面要求，需要編制單位既要有通用航空飛行運行方面的技術(shù)知識，又要熟悉軍民航管理流程。
二是確保資金支持。低空飛行服務(wù)保障體系屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)該按照公共服務(wù)進行管理。低空飛行服務(wù)保障體系應(yīng)定位為非盈利機構(gòu)，免費向社會提供飛行服務(wù)，其投資、建設(shè)需要專項資金支持，其運營成本可根據(jù)保障飛行架次核算補貼。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗和我們的測算，一個覆蓋典型省份的低空服務(wù)保障體系，包括二級飛行服務(wù)站、覆蓋機場和低空航線及作業(yè)繁忙區(qū)的地面基站、記載設(shè)備及氣象和情報設(shè)備設(shè)施等，投資約為億元人民幣級別，每年運維成本約為數(shù)百萬元。
三是明確管理機構(gòu)。低空飛行服務(wù)保障涉及到軍方、民航、地方和企業(yè)等利益相關(guān)方，是由各方的服務(wù)保障活動構(gòu)成。因此，低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)需要明確或成立具體管理機構(gòu)與實施機構(gòu)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系并履行服務(wù)職能。
四是爭取試點推進。一方面，“飛起來、飛順暢”目標(biāo)的實現(xiàn)難以一步到位，建議選擇空域矛盾較少、可以避開軍民航飛行密集區(qū)域的局部區(qū)域開展試點，探索建立低空目視航線，逐步推動航線網(wǎng)絡(luò)化。另一方面，為獲得軍民航及地方的支持，建議積極申請軍民航低空空域管理改革試點，從機構(gòu)設(shè)置、人員編制、資金投入等方面獲得支持，探索建立軍民航聯(lián)席決策機制，實現(xiàn)對飛行計劃的同步審批，逐步推動負(fù)面清單式“不否即準(zhǔn)”的審批模式。此外，飛行服務(wù)體系的互聯(lián)互通手段要考慮軍民航的保密要求，同時要有一定的超前性，建議試點移動互聯(lián)APP方式，既規(guī)避軍方信息接入的安全要求，又面向未來私人飛行計劃申報廣闊需求。
